Premessa
Quelle
che sono arrivate di recente nelle cassette della posta dei cittadini sono le
ultime lettere inviate da Equitalia legate a procedure di riscossione per conto
del Comune.
Ed
infatti, ai sensi dell’art. 7, comma 2 lettera gg-ter) del D.L. n. 70/2011
convertito dalla legge n. 106 del 12 luglio 2011 (“Decreto Sviluppo) a
decorrere dal 1°gennaio 2012, la società Equitalia Spa cessa di effettuare le
attività di accertamento, liquidazione e riscossione delle entrate, tributarie
o patrimoniali, dei comuni e delle società da essi partecipate.
Tale
termine è stato posticipato al 31 dicembre 2012 ai sensi dell’art. 10, comma 13
–octies del D.L. n. 201/2011 convertito nella L. n. 214 del 22 dicembre 2011.
Un
ulteriore rinvio, questa volta al 30 giugno 2013, della data di entrata a
regime della riforma della riscossione dei tributi locali, stabilito invece dall’art.
9, comma 4, del D.L. 10 ottobre 2012, n. 174. (c.d. Decreto salva enti). Termine a partire dal quale sarà
operativo il nuovo sistema di accertamento riscossione delle entrate dei comuni
(art. 7, comma 2, lettere da gg-ter ) a gg-septies), D.L. n. 70/2011). Di
conseguenza viene prorogato alla medesima data (30 giugno 2013) l’operatività
delle vigenti disposizioni in materia di gestione delle entrate locali,
contenute in particolare nell’art. 3, commi 24, 25 e 25 bis, D.L. n. 203/2005.
In
tutta Italia non mancano le preoccupazioni legate all’insufficienza degli
organici comunali (che dovranno farsi carico del lavoro in più per tutte le
procedure di riscossione) e al livello di efficacia del nuovo sistema: il
rischio di non riuscire a garantire le stesse entrate che portava nelle casse
pubbliche Equitalia è evidente, al di là di quelle che potevano essere le
perplessità sui “metodi” adottati dalla società di riscossione dell’Agenzia
delle Entrate.
Disciplina normativa
L'art. 29, c. 5bis, D.L. n. 216/2011,
come convertito, interviene sull'applicabilità nel tempo delle disposizioni che
disciplinano il nuovo sistema di riscossione, stabilendo che “L'abrogazione
delle disposizioni previste dall'art. 7, c. 2, lett. gg-septies), numeri 1) e 3), del D.L. 13 maggio 2011, n. 70,
convertito, con modificazioni, dalla legge 12 luglio 2011, n. 106, acquista
efficacia a decorrere dalla data di applicazione delle disposizioni di cui alle
lettere gg-ter) e gg-quater) del
medesimo comma 2.”.
Per
effetto di questa norma, gli attuali soggetti concessionari del servizio di
riscossione delle entrate comunali (i cosiddetti concessionari minori, iscritti
nell'apposito albo) potranno continuare ad usare lo strumento dell'ingiunzione
fiscale (disciplinata dal R.D. n. 639 del 1910) fino al momento del
funzionamento del nuovo sistema, che sarà operativo a partire dal 31 dicembre
2012.
Come
già accennato sopra l’art. 7, c. 2,
lettere da gg-bis) a gg-septies), D.L. n. 70/2011, ha disposto che
Equitalia spa e le società da essa partecipate cessino di effettuare le
attività di accertamento, liquidazione e riscossione (spontanea e coattiva)
delle entrate, tributarie o patrimoniali, dei comuni e delle società da essi
partecipate dal 31 dicembre 2012 (termine così fissato dall'art. 10, c. 13octies, D.L. n. 201/2011).
Dal momento di tale cessazione, spetterà
dunque ai comuni effettuare la riscossione spontanea e coattiva delle entrate
tributarie e patrimoniali e, ove optino per l'affidamento del servizio a
soggetti esterni (con modalità diverse dunque dall'esercizio diretto o
dall'affidamento in house), essi dovranno procedere nel rispetto delle norme in
materia di evidenza pubblica.
Ora
sul punto, quel che è di fondamentale importanza è capire quali sono le armi a
disposizione dei Comuni per la riscossione rispetto ad Equitalia.
Ed
invero, nell'esercizio di tale attività, i comuni potranno avvalersi soltanto (lett. gg-quater) dello strumento dell'ingiunzione fiscale e delle procedure
di riscossione coattiva erariale (di cui al titolo II del D.P.R. n. 602 del
1973) in quanto compatibili, la c.d. ingiunzione rafforzata, a prescindere
dalla scelta delle modalità (affidamento esterno o esercizio in house) con cui
effettuare la riscossione delle entrate (così a seguito di quanto previsto
dall'art. 14bis del richiamato D.L. n.
201/2011). Viceversa il ruolo rimane strumento di riscossione ad esclusivo
appannaggio di Equitalia.
Nel
dettaglio, le abrogazioni di cui si
posticipa la decorrenza riguardano:
- i
commi da 2sexies a 2octies, art. 4, D.L. 24 settembre 2002, n. 209, che
consentono, in sostanza, sia i comuni che ai concessionari della riscossione
delle entrate locali iscritti in apposito albo, di procedere alla riscossione
coattiva delle somme mediante la richiamata ingiunzione fiscale (n. 1, lett. gg-septies);
-
il c. 2, art. 36, D.L. 31 dicembre 2007, n. 248, ai sensi del quale la
riscossione coattiva dei tributi e di tutte le altre entrate degli enti locali
da parte dei soggetti affidatari del servizio, continua ad essere effettuata con
la procedura dell'ingiunzione di cui al R.D. n. 639 del 1910 (n. 3, lett. gg-septies).
Riflessioni
Ebbene
chiarito che dal 30 giugno 2013 i Comuni si occuperanno della riscossione
volontaria e coattiva, va precisato
che essi non dispongono degli stessi strumenti della società di riscossione e
dovranno procedere con ingiunzioni fiscali (meglio ingiunzioni rafforzate)
seguendo, cioè, una procedura diversa. Il legislatore ha pertanto sottratto, a
far tempo da detta data, la riscossione coattiva (ma anche volontaria) a
Equitalia spa, rottamando d'amblais il sistema del ruolo per i comuni.
Alla
luce del quadro normativo delineato dalla c.d. Legge “Salva Italia” (L. 22
dicembre 2011, n. 214), sono doverose alcune riflessioni in relazione alla
situazione nella quale versa il settore della riscossione dei tributi degli enti
locali.
Innanzitutto
è con l’introduzione dell’art. 14-bis,
rubricato “Disposizioni in materia di riscossione dei comuni”, che è stata
eliminata l’ingiustificata disparità di trattamento fra gli operatori della
riscossione dei tributi locali, avuto riguardo al trattamento privilegiato
riservato dal legislatore ai Comuni che si sono assunti l’onere della gestione
della riscossione in proprio (riscossione diretta) e alle società a prevalente
capitale pubblico (c.d. società in house ovvero a capitale interamente
posseduto dai Comuni, n.d.A.) a discapito delle imprese private e di quelle a
capitale misto, relativamente alla facoltà concessa ai primi di avvalersi della
“ingiunzione potenziata”, cioè di quel titolo esecutivo idoneo alla riscossione
ma beneficiario delle facilitazioni previste dal Titolo II del D.P.R. n.
602/1973 ai fini delle procedure coattive e cautelari, di cui le seconde non potevano
servirsi dovendo ricorrere solo alle vetuste e macchinose procedure contemplate
dal R.D. n. 639/1910. In sostanza l’ingiunzione potenziata non è più esclusiva
prerogativa dei Comuni e delle società a capitale interamente pubblico ma
diventa strumento a disposizione anche delle società a capitale misto e delle
imprese private.
Di
poi, accolta positivamente l’abolizione dell’obbligo, per i debiti fino a
duemila euro, dell’invio al contribuente, a distanza di sei mesi l’uno
dall’altro, di due solleciti di pagamento, prima di iniziare le procedure
esecutive e cautelari. Tale obbligo sarebbe diventato particolarmente oneroso
ed antieconomico nella gestione dei debiti tributari della fiscalità locale,
atteso che la quasi totalità non supera la predetta soglia dei duemila euro. (art. 1, comma 545, della L. 24 dicembre
2012 n. 228, che ha abrogato il comma gg-quinquies art. 7, comma2 del D.L.
n. 70/2011).
Rimaneva
ancora l’ostacolo maggiormente penalizzante laddove per effetto delle
abrogazioni contemplate dall’art. 7, comma 2, punto gg-septies, restava ancora
preclusa la possibilità per i Comuni di accedere alle informazioni presenti in
anagrafe tributaria, essendo interdetta qualsiasi consultazione della predetta
banca dati, se non previa emanazione di appositi decreti attuativi, già da
tempo attesi, ed ancora in procinto di essere emanati.
Ed
infatti la possibilità di accedere alle informazioni disponibili presso il
sistema informativo dell’Agenzia delle Entrate, comprese quelle di natura
prettamente finanziaria sia pure solo formalmente riconosciuta dall’art. 83,
comma 28, sexies, del D.L. 25 giugno 2008, n. 112, oggi è definitivamente
venuta meno per l’abrogazione di detta norma per effetto dell’art. 7, comma 2,
lettera gg-septies, n. 2), del D.L. n. 70/2011. In effetti, l'art. 83, co.
28-sexies, D.L. 25 giugno 2008, n. 112, conv. con modif. con L. 6 agosto 2008,
n. 133 ha affermato la parità delle armi tra i due mezzi per la riscossione
(ruolo e ingiunzione) e ha riconosciuto a enti locali e loro concessionari,
dopo la notifica dell'ingiunzione di pagamento, anche il potere di accedere ai
dati e alle notizie disponibili presso il sistema informativo dell'Agenzia
delle Entrate.
Attualmente,
l’eventuale possibilità di accesso a tali dati è consentita dall’art. 1, comma 225, della L. 24 dicembre
2007, n. 244, sebbene sia subordinata all’iniziativa del Ministero delle Finanze
(emanazione di un apposito decreto) e dell’Agenzia delle Entrate (rilascio di
preventiva autorizzazione). Appare sin troppo evidente che l’incisività
dell’attività di riscossione dei concessionari dei tributi locali è subordinata
alla disponibilità di dati ed informazioni che se fossero resi disponibili
dall’Anagrafe tributaria, con le dovute prescrizioni e modalità di tutela della
privacy dei contribuenti, consentirebbero sensibili recuperi di gettito.
Nello
specifico, è stato posto in rilievo che l'art.
35 (co. 25 e 26), D.L. 4 luglio 2006, n. 223, conv. con modif. con L. 4 agosto
2006, n. 248 attribuisce solo ai dipendenti di Equitalia e alle società da
questa partecipate il potere di acquisire determinate informazioni. Questa
norma, in effetti, dà agli Agenti della riscossione la facoltà di utilizzare
tutti i dati in possesso dell'Agenzia delle Entrate.
Quindi,
anche gli elementi conoscitivi che banche, poste e altri intermediari
finanziari sono tenuti a rilevare e a tenere in evidenza relativamente a
qualsiasi soggetto che intrattenga con loro rapporti o che compia qualsiasi
operazione di natura finanziaria.
Ne
deriva che l'esigenza di parità di trattamento e di non discriminazione
imporrebbe che questi poteri venissero concessi anche agli enti locali e ai
loro concessionari incaricati, iscritti all'albo del Ministero dell'Economia,
che riscuotono le entrate tramite ingiunzione.
Va
ravvisata l'inadempienza dell'Agenzia delle Entrate che ostacola in modo
ingiustificato le attività di riscossione svolte, non solo attraverso le
società private incaricate, ma anche in forma diretta dall'ente locale.
Questo
comportamento, definito "di mal celato ostruzionismo nei confronti del
settore", si manifesta con il mancato rilascio delle autorizzazioni ad
accedere all'Anagrafe tributaria in favore dei soggetti affidatari dei servizi
di accertamento e riscossione delle entrate locali. Accesso che è invece
pacificamente consentito a Equitalia.
In
sostanza i due strumenti esecutivi sono sostanzialmente equivalenti. Anche se
la parità delle armi tra questi due strumenti, affermata dal Legislatore, è di
fatto ostacolata in vari modi.
Ed
è per questo che, a giudizio dell'Anci, la riscossione coattiva rappresenta un
nodo critico, anche a causa di "asimmetrie nei poteri di accesso alle
informazioni e di materiale esecuzione delle somme intimate che ancor oggi
fanno si che il ruolo sia uno strumento più efficace ai fini del recupero
coattivo", nonostante "l'impegno che numerose aziende, anche di
servizi, ci stanno mettendo per rendere lo strumento dell'ingiunzione
concorrenziale nei confronti del ruolo".
Peraltro
“l’ingiunzione” dopo essere caduta nell'oblio a seguito della riforma che
introdusse, per la riscossione coattiva delle entrate locali, il sistema del
ruolo e la figura del concessionario della riscossione, e di cui ai D.P.R. 29
settembre 1972, n. 603 e D.P.R. 28 gennaio 1988, n. 43, da circa quindici anni,
in forza del D.Lgs. 15 dicembre 1997, n. 446, è lo strumento che i comuni hanno
a disposizione per la riscossione forzosa delle proprie entrate patrimoniali e
tributarie.
Si
tratta di uno strumento disciplinato dal R.D. 14 aprile 1910, n. 639,
riguardante il testo unico delle disposizioni di legge relative alla
riscossione delle entrate patrimoniali dello Stato, concepito appunto per la
riscossione, con modalità accelerate, dei crediti dello Stato e degli enti
pubblici, attraverso un istituto strutturato sullo schema dei provvedimenti
monitori.
L’ingiunzione
è per la riscossione uno strumento pertanto che consente da un lato snellezza e
celerità in quanto l'ente titolare dell'entrata può immediatamente emettere il
titolo esecutivo nell'immediato verificarsi del presupposto, e manifestarlo
all'esterno con la formazione dell'ingiunzione e la notifica della stessa. Per
il ruolo la situazione è diversa: l'ente titolare dell'entrata forma il ruolo e
lo rende esecutivo, mentre per la esternalizzazione dell'atto, entra in gioco
un altro soggetto pubblico, l'Agente della riscossione, il quale procederà alla
cartellazione e alla rappresentazione all’esterno della pretesa con la notifica
dell'atto.
Ebbene,
l’ingiunzione nonostante il fatto che abbia più di cento anni, continua ad
avere una solida e concreta efficacia per il recupero dell'evasione da
riscossione; ciononostante, questo mezzo non ha trovato grandi spazi. Ed
infatti in 15 anni il legislatore ha modificato la riscossione almeno tre
volte, senza riuscire a ridefinire lo strumento ultracentenario
dell’ingiunzione (Rd 639/10), limitandosi a codificare la natura di titolo
esecutivo (DL 70/11).
Andrebbero
invece individuate le norme del Dpr 602/73 compatibili con l’utilizzo
dell’ingiunzione fiscale, altrimenti si rischia di avere una riscossione
coattiva a doppia velocità, già fortemente squilibrata per via
dell’impossibilità (per enti locali e soggetti affidatari) di accedere all’anagrafe
dei dati bancari e finanziari.
È infatti
ormai entrato nel linguaggio degli addetti ai lavori il nuovo termine “ingiunzione
fiscale rafforzata” ma v’è confusione a tal proposito.
Nella
normativa non ve n'è traccia, trattandosi di una definizione coniata dagli
interpreti.
Per
tale, s'intende l'ingiunzione fiscale con la quale, per gli eventuali e
successivi atti esecutivi e cautelari, possono applicarsi non solo le procedure
di cui al R.D. n. 639/1910, ma anche e soprattutto quelle di cui al D.P.R. n.
602/1973: si tratta, in buona sostanza, dell'ingiunzione dotata delle
prerogative dell'iscrizione a ruolo proprie di Equitalia.
In
altri termini, l'intreccio normativo che ne sta alla base, permette di
effettuare la riscossione coattiva delle entrate locali tramite la procedura
dell'ingiunzione fiscale coadiuvata dalle disposizioni del D.P.R. n. 602/1973,
in quanto compatibili, nel caso di gestione diretta o di affidamento alle
società di riscossione a ciò abilitate.
Il
distinguo è essenziale: l'ente locale che svolge la riscossione coattiva in via
diretta, ovvero il concessionario-riscuotitore privato iscritto all'albo di cui
all'art. 53, D.Lgs. 15 dicembre 1997, n. 446 (che ugualmente riscuote in via
coattiva a mezzo ingiunzione fiscale), possono accedere agli strumenti cautelari
ed esecutivi offerti dal D.P.R. n. 602/1973 solo se dispongono di un proprio
funzionario della riscossione. Ad esempio dichiarazione stragiudiziale del
terzo (art. 75bis, D.P.R. n. 602/1973), fermo dei beni mobili registrati del
debitore, (art. 86, D.P.R. n. 602/1973); ipoteca immobiliare (art. 77, D.P.R.
n. 602/1973), atto preordinato e strumentale all'espropriazione.
In
mancanza del funzionario della riscossione, all'ente non rimane che agire in
via esecutiva, esperendo unicamente le procedure previste dal R.D. n. 639/1910,
ovvero pignoramento mobiliare (anche presso terzi) e immobiliare, più complesse
e onerose dal punto di vista procedurale.
È
auspicabile che dal prossimo 1° luglio 2013, l’ingiunzione fiscale potenziata
possa effettivamente godere delle stesse prerogative del ruolo, anche se in
proposito si nutrono fondate perplessità.
Lecce, 4 giugno 2013
Avv. Maurizio Villani
Avv. Iolanda Pansardi
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